Financement des infrastructures : Partenariat public-privé, la panacée ?




Marché de dupes ou solution miracle ? De plus en plus, les pays africains font recours aux Partenariats public-privé (Ppp) pour satisfaire leurs énormes besoins en financement des infrastructures. Alors que l’Assemblée nationale adopte la nouvelle loi Ppp, aujourd’hui, Le Soleil analyse, dans ce dossier, les avantages et les limites de ce mécanisme de financement très en vogue sur le continent.

Dossier réalisé par Seydou KA et Abdou DIAW

Dès 2009, une étude du Consortium sur les infrastructures en Afrique avait fait le constat. Les besoins en investissement pour combler le déficit en infrastructures en Afrique pouvaient atteindre 100 milliards de dollars. Aujourd’hui, on parle d’un besoin se situant entre 130 et 170 milliards de dollars. Partant de ce constat, de plus en plus, avec l’appui d’un certain nombre de bailleurs de fonds, les États africains se sont progressivement orientés vers d’autres sources de financement, notamment les Ppp.

Concept en vogue, le Ppp est « un instrument de financement de l’investissement public », explique Abdou Salam Diaw, Directeur Général du Cabinet Ip3 Conseil. Les Ppp sont nés à la suite d’un constat : l’État ne peut pas tout faire (en matière d’infrastructures et de services d’intérêt général) du fait de moyens budgétaires limités. Ainsi, pour combler le gap entre ce que le secteur public doit et peut faire, il est apparu nécessaire de recourir au privé qui a des capacités et de l’expertise, mais ne pouvait pas intervenir dans le secteur public. « C’est le besoin de concilier les opportunités qu’il y a dans le secteur public et les capacités du secteur privé qui a fait naître le besoin de développer un autre mécanisme de financement de l’investissement public qu’on appelle, suivant les pays ou les contextes, Partenariat public-privé », souligne M. Diaw.

Ainsi, dans l’espace Uemoa, à l’exception de la Guinée-Bissau, tous les pays se sont dotés de loi sur les Ppp. « Les Ppp sont en vogue parce qu’il y a une réalité à laquelle les États sont progressivement confrontés : les capacités d’investissement public ne sont pas suffisantes pour couvrir les besoins ; ce qui fait qu’il faut développer d’autres mécanismes innovants », constate le Directeur général du Cabinet Ip3 Conseil spécialisé dans l’accompagnement des États en Ppp.

Pour autant, les Ppp sont-ils la solution miracle ? Pas forcément. D’ailleurs, si les Ppp représentent, sans doute, un outil intéressant à la disposition des États, le constat est « amer » quand on fait un petit bilan, juge Abdou Salam Diaw. « Les pays se sont précipités pour se doter de réglementations sur les Ppp, mais en termes de projets réalisés, on se rend compte que jusque-là (l’exemple du Sénégal le prouve), le volume d’investissement mobilisé grâce à l’outil Ppp reste faible ». Au-delà du fait que c’est un mécanisme complexe, les Ppp sont porteurs de risques importants, poursuit-il.

L’une des critiques les plus robustes qu’on adresse généralement aux Ppp, c’est d’être une nouvelle vague de privatisations déguisées. « Il y a beaucoup d’idées reçues sur les Ppp et celle-ci en est une », rétorque M. Diaw. Il se veut catégorique : « Un Ppp, ce n’est pas de la privatisation ». Selon lui,l’élément de différenciation essentielle entre un Ppp et la privatisation est à deux niveaux. D’abord, la dimension de la régulation et du contrôle. « Quand vous faîtes un Ppp, vous avez un droit de regard et de contrôle très important sur l’opérateur privé, vous ne privatisez pas le service ». Le deuxième élément, dit-il, c’est que dans les Ppp, on n’achète pas des travaux, mais des performances. Autrement dit, dans un Ppp, l’État peut imposer la qualité et le niveau de service qu’il souhaite avoir et la rémunération de l’opérateur est intimement liée à ce niveau de performance.

Les autres critiques portent sur le risque de hausse de la dette des États africains. Des boulets fiscaux qu’il faut éviter à tout prix alors que se profile, d’après les experts, une nouvelle crise de la dette.

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Avantages et risques liés aux Ppp

La crise financière de 2008 a provoqué un regain d’intérêt pour les Partenariats public-privé (Ppp) aussi bien dans les pays développés que dans les pays en développement. Les Gouvernements, face aux contraintes des ressources publiques et de l’espace budgétaire, tout en reconnaissant l’importance de l’investissement dans les infrastructures pour développer leur économie, se tournent de plus en plus vers le secteur privé comme apport alternatif supplémentaire pour combler le manque de financement. La Banque mondiale, à travers sa filiale dédiée au secteur privé (la Société financière internationale – Sfi, désormais dirigée par le Sénégalais Makhtar Diop), soutient les pays demandeurs qui souhaitent déployer des programmes et projets en lien avec les Partenariats public-privé (Ppp) grâce à différents outils et dispositifs. Ce qui, sans doute, a accentué les soupçons d’une « nouvelle vague de privatisations déguisées ». Mais, tous les acteurs (États, bailleurs de fonds, secteur privé) s’accordent à dire que les Ppp présentent de nombreux avantages.

D’abord, ils assurent une optimisation des dépenses publiques au moment où les autorités, en ces moments de pandémie, sont, de plus en plus, confrontées à une raréfaction de ressources pour financer les besoins en infrastructures et services sociaux. Ensuite, et sur un tout autre plan, en termes de management public, ce mode de financement permet à l’État de bénéficier d’un partage des risques avec le privé, généralement plus habilité qu’une autorité publique à les gérer.

Enfin, en plus d’être un outil de partage des compétences et de transfert de connaissances entre le public et le privé, les Ppp constituent un nouveau contrat d’externalisation pour l’Administration. Ils allègent les coûts d’investissement et permettent au public de tirer profit des performances du secteur privé. « En résumé, un Ppp transpose l’expertise et les méthodes de fonctionnement du secteur privé dans le management d’un service public », analyse Mor Talla Kane, Directeur exécutif de la Confédération nationale des employeurs du Sénégal (Cnes). Il juge que ce mode de financement peut s’avérer particulièrement adapté aux projets complexes (investissement lourd, haute technicité, etc.) ou répondant à un caractère d’urgence et pour lesquels l’Administration ne peut s’engager seule.

Cependant, les Ppp ne sont pas sans risques. Parmi ceux-ci : les surcoûts, une hausse non maîtrisée de l’endettement, sans parler de l’asymétrie d’expertise entre les États et le secteur privé qui entraîne souvent des contrats léonins.

AUTOROUTE À PÉAGE

Le surcoût de la première fois

Pionnier en matière de Ppp en Afrique, le Sénégal, à l’heure du bilan, est très loin derrière des pays comme la Côte d’Ivoire (plus d’une centaine de projets signés depuis 2011). Mais, le Sénégal a acquis une précieuse expertise dans le domaine des Ppp, notamment avec l’expérience de l’autoroute à péage Dakar-Diamniadio.

À l’époque responsable des Ppp à l’Apix, Abdou Salam Diaw avait participé à l’élaboration de ce projet qui, aujourd’hui, cristallise les critiques, notamment sur le contrat de concession à Eiffage. En dépit de ce qu’il appelle « le surcoût de la première fois », il juge cette expérience très utile. « Il fallait faire l’autoroute parce que cette expérience nous a permis d’apprendre les bonnes et mauvaises leçons en Ppp ». Aux détracteurs des Ppp, il rétorque : « Si vous ne voulez pas vous faire avoir sur les projets Ppp, n’en faîtes pas parce qu’il y aura toujours des aspects sur lesquels vous vous rendrez compte a posteriori et que vous auriez pu mieux les négocier », poursuit-il. Mieux, sans l’expérience tirée du projet d’autoroute à péage, le Sénégal n’aurait pas eu la masse critique d’expertise qu’il a aujourd’hui et qui est sollicitée partout en Afrique.

Cependant, M. Diaw convient qu’il y a une « réalité » qui transcende les pays africains d’ailleurs et qu’on appelle le concept d’« asymétrie d’expertise » entre le secteur privé, mieux outillé, et les États. « Il arrive que nos pays ne prennent pas le soin de bien s’entourer de l’expertise qu’il faut quand il s’agit de négocier des contrats importants, contrairement aux multinationales », dit-il. Mais, un pays comme la Côte d’Ivoire a beaucoup évolué sur ce point. Il a su non seulement développer de l’expertise en interne, mais systématiquement s’entourer de l’expertise qu’il faut quand il s’agit de négocier des contrats Ppp importants. En Afrique du Sud, un autre modèle en la matière sur le continent, la loi impose d’avoir un « Transactional advisor » (Conseiller stratégique) pour signer un contrat. Des pratiques qu’il faut « systématiser » dans nos pays, recommande Abdou Salam Diaw.

Les enjeux d’une réforme de la loi

L’enjeu de la réforme en cours est de sortir des projets importants bien négociés et bien mis en œuvre « parce que le potentiel, le besoin et l’expertise sont là ».

Avec le projet de loi à voter aujourd’hui, le Sénégal engage la quatrième génération de réformes sur les Ppp. Il y a eu l’avant 2004 où on faisait des Ppp sans avoir une loi en la matière (le contrat d’affermage de la Sde, loi 98 sur le secteur de l’électricité). Bref, tout ce qui précède la loi 2004. Ensuite, il y a eu la deuxième génération (2004-2014) avec la loi 2004-013 sur les Cet (Construction-exploitation-transfert) dont le projet emblématique est l’autoroute à péage.

Cependant, la loi Cet qui ne s’appliquait qu’aux seules dépendances du domaine public artificiel s’est révélée « inadaptée » pour satisfaire les besoins croissants d’infrastructures nécessaires à l’exercice des missions de service public, mentionne l’exposé des motifs du nouveau projet de loi. Aussi, la loi n°2014-09 du 20 février 2014 relative aux contrats de partenariat, modifiée par la loi n° 2015-03 du 12 février 2015, est venue abroger et remplacer la loi Cet. L’objectif à travers cette troisième génération de réformes, dans la continuité du Pse, était d’élargir le champ d’application de la loi de 2004 (qui ne ciblait que les infrastructures) à tous les secteurs prioritaires. « Malheureusement, cette loi a connu des contraintes d’applicabilité en ce qui est des instruments d’application, notamment le Conseil national d’appui aux Ppp qui n’a pas été immédiatement opérationnalisé, le décret d’application étant pris très tardivement. Ce qui fait que cette troisième génération n’a pas enregistré beaucoup de projets en termes de réalisation », analyse Abdou Salam Diaw.

Financer le Pap 2A

Sur les motivations ayant conduit au changement du cadre réglementaire des Ppp, un document de la Direction générale de la coopération, des financements extérieurs et du développement du secteur privé du Ministère de l’Économie, du Plan et de la Coopération, explique que ce projet de réforme s’inscrit dans le cadre de la volonté du Chef de l’État de remettre l’économie nationale sur sa trajectoire initiale de croissance forte et inclusive empruntée depuis 2014. La même source indique que face à l’objectif de mobilisation de financements du secteur privé dans le Pap 2A, notamment à travers les Partenariats public-privé (Ppp), combiné avec la complexité caractérisant la préparation et le développement des projets de Ppp, il est apparu approprié d’avoir un nouveau cadre réglementaire.

L’autre explication avancée est que la loi n° 2014-09 du 20 février 2014 relative aux contrats de partenariat de 2014 et qui s’appliquait uniquement aux contrats de Partenariat public-privé à paiement public, a accentué l’éclatement du cadre juridique et institutionnel applicable aux contrats de Ppp entendus au sens large (conventions de délégation de service public et contrat de partenariat), notamment par une duplication des textes et des organes de contrôle a priori et de régulation. Avec la nouvelle loi, l’option stratégique est de maintenir ce champ d’application en mettant en place des outils d’opérationnalisation qui devraient permettre, cette fois-ci, de réaliser plus d’investissements.

Il résulte de ce constat, selon la Dfppp, la nécessité d’un changement d’approche axé sur la rationalisation des organes, l’encadrement de leurs domaines d’intervention, la mise en place d’un appui technique durant tout le cycle du projet, le portage par un organe interministériel et l’harmonisation des procédures quelle que soit la forme contractuelle. L’objectif global demeure un projet de loi « flexible et plus attractif » prenant en compte les bonnes pratiques ainsi que les spécificités de l’environnement des affaires du pays, permettant une réalisation substantielle de projets Ppp de qualité et créateurs d’emplois tout en assurant une sécurité juridique des parties, poursuit le document de la Dfppp. Pour assurer cette flexibilité, il est apparu plus « judicieux » que le projet de loi se contente d’énoncer les principes et les dispositions qui relèvent du domaine de la loi. Les modalités de mise en œuvre sont précisées par voie réglementaire. « La finalité, c’est de faire des projets », explique Abdou Salam Diaw dont le cabinet accompagne le Ministère de l’Économie, du Plan et de la Coopération dans cette réforme mais aussi dans la constitution du portefeuille de projets, en plus d’un certain nombre de porteurs de projets privés. Autrement dit, il ne s’agit pas simplement de faire une loi qui sera rangée dans les tiroirs. « Nous sommes un pays d’initiatives et d’innovation mais aussi de lenteurs administratives. Nous n’allons presque jamais au bout de nos réformes ou rarement dans des délais acceptables (…) Le seul problème est que nous énonçons des réformes alors que les autres pays s’en inspirent et les mettent en œuvre », constate Mor Talla Kane, appelant à corriger cette « faiblesse ».

Ce qui va changer

Les axes d’innovation majeure de la réforme portent sur l’unification des cadres juridiques régissant les contrats de Ppp. Le Code des marchés publics régira juste les contrats de marchés publics et la nouvelle loi Ppp conduira les contrats de Ppp à paiement publics et les Délégations de service public. L’autre innovation porte sur la rationalisation des organes de gouvernance afin de simplifier les procédures et d’éviter les incompatibilités. Cela, en s’appuyant sur les organes existants et en mettant en place un organe expert et un comité interministériel pour endosser certaines décisions.

Les innovations sont également l’introduction de nouveaux dispositifs facilitant la mise en œuvre plus rapide des projets de Ppp mais également dans les collectivités territoriales. Il y a aussi le Fonds d’appui aux Ppp, l’accord-programme, l’offre d’initiative privée et les procédures dématérialisées.

Une « formidable opportunité » pour le secteur privé national

Le secteur privé local se félicite de la nouvelle loi Ppp et espère sa prise en compte comme acteur majeur dans le processus de construction et de répartition de la richesse.

Bien exploités, les Ppp comme mode alternatif de financement pourraient offrir aux entreprises nationales une « formidable opportunité » pour participer à la réalisation des infrastructures, estime Mor Talla Kane, Directeur exécutif de la Confédération nationale des employeurs du Sénégal (Cnes). Il se félicite des innovations introduites dans la nouvelle mouture des décrets d’application de la loi sur les Ppp. En effet, dit-il, le nouveau cadre juridique et réglementaire devrait, en principe, régler la question centrale relative aux conditions d’une participation significative des nationaux dans la réalisation des projets d’infrastructures. Une préoccupation qui semble, en effet, être bien prise en compte par le législateur en faisant une distinction nette entre entreprise nationale et entreprise locale.

Les avantages déclinés dans le nouveau texte sont relatifs à la fixation d’un seuil plancher en dessous duquel, les projets seront réservés au secteur privé local. Il y aussi le relèvement de la part réservée au privé national dans les sociétés de projet à créer, la priorisation des opérations de sous-traitance aux entreprises nationales et communautaires, l’obligation d’un contenu local dans les initiatives à travers la promotion de l’emploi local, des artisans et Pme/Pmi locaux et du développement durable. S’y ajoute l’augmentation des marges de préférence destinées aux entreprises nationales ou communautaires.

Toutefois, il ne s’agit pas d’écarter totalement des marchés publics les grandes entreprises étrangères qui disposent souvent de financements conséquents, de savoir-faire et d’une bonne technologie dont pourraient bénéficier notre pays, précise Mor Talla Kane. « Le but recherché est plutôt de réserver une part conséquente des marchés publics aux nationaux qui, autrement, en seront toujours écartés ou marginalisés ».

Il estime aussi indispensable que le privé national puisse bénéficier de « l’aile protectrice » de l’État et des banques, comme cela se fait dans les pays du Maghreb. Sans cela, « le risque est grand de voir les seules grandes firmes étrangères qui disposent de ressources importantes continuer de financer les grands projets et contrôler ainsi les secteurs stratégiques de notre économie au moment où, dans tous les pays, le mot d’ordre est, aujourd’hui, la reconquête de la souveraineté nationale ».Enfin, en impliquant plus fortement le secteur privé dans la réalisation d’investissements structurants à travers un Ppp, « il sera possible de donner corps à l’approche novatrice d’érection de pôles économiques régionaux », ajoute M. Kane.

PAP2A

Une manne de 2113 milliards de FCfa à saisir

Le Pap 2A est structuré autour de secteurs prioritaires et prépondérants. Certains projets seront financés par Ppp. Il s’agit principalement des infrastructures et services énergétiques pour 1698,8 milliards de FCfa, de l’agriculture, l’élevage et la pêche pour 1195,2 milliards de FCfa, des infrastructures et services de transports routiers pour 1068,8 milliards de FCfa, de l’industrie représentant 1066,7 milliards de FCfa, de la santé et nutrition pour 1023,7 milliards de FCfa et, enfin, de l’urbanisme et habitat à hauteur de 935,3 milliards de FCfa.  Le Pap 2A a identifié des projets réalisables en Ppp pour un montant de 2113 milliards de FCfa et qui sont en lien avec les secteurs des infrastructures routières et maritimes, de l’énergie, de l’eau, de l’économie numérique, de la santé, de l’habitat social.

MOUSTAPHA DJITTÉ, MAGISTRAT, SPÉCIALISTE DES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ

« La promotion du privé national est la sève nourricière qui a irrigué la réforme »

Dans cet entretien, le Magistrat Moustapha Djitté, spécialiste des Pppet actuellement en fonction à l’Autorité de régulation des marchés publics (Armp), analyse les enjeux de la réforme de la loi sur les Ppp. Il met en exergue les opportunités offertes par le nouveau cadre des Ppp aux opérateurs économiques du Sénégal. Non sans évoquer les risques liés à ce mécanisme de financement de plus en plus prisé par nos États.

Qu’est-ce qui motive la révision du cadre juridique sénégalais sur les Ppp ?

La présente réforme du cadre juridique des Ppp trouve sa justification dans la nécessaire redéfinition d’un système devenu inopérant. L’objectif était alors de concevoir un dispositif juridique techniquement cohérent, institutionnellement fonctionnel et commercialement incitatif.Sur le plan juridique, cette réforme a conduit à réorganiser l’encadrement institutionnel de ces contrats complexes et l’adaptation des procédures aux exigences du marché.

Dans sa dimension institutionnelle, elle consacre la suppression du Conseil des infrastructures et du Comité national d’appui aux Partenariats public-privé (Cnappp) avec comme effet une redistribution de leurs missions entre l’Autorité de régulation des marchés publics (Armp), la Direction centrale des marchés publics (Dcmp) et un organe d’expert qui sera institué.

Le Conseil des infrastructures représentait l’organe de régulation du système de passation des contrats de partenariat et de résolution des différends résultant de la mise en œuvre des procédures correspondantes. Par ailleurs, il était compétent pour émettre un avis sur l’adéquation des projets envisagés à la stratégie globale de développement.

Le Cnappp dont le décret d’organisation et de fonctionnement n’est intervenu que tardivement avait essentiellement pour missions d’assurer la vulgarisation des contrats de partenariat, d’assister le secteur public dans la préparation de ces projets et de procéder à leur évaluation préalable. Ses membres n’ayant jamais été nommés, cet organe était, dans l’architecture institutionnelle, comme un simple décor.

Sur le plan matériel, la réforme a regroupé, dans un seul et unique texte, les contrats de partenariat anciennement régis par la loi n°2014-09 du 20 février 2014 et les délégations de service public dont les modalités de mise en œuvre étaient définies dans le Code des marchés publics. Par ailleurs, la notion d’accord-programme, destinée à stabiliser les relations entre une administration et un groupe d’opérateurs privés sur une période définie autour de la réalisation de besoins particuliers, est intégrée dans le dispositif.

Quelle sera la place du privé national dans la nouvelle loi ?

La promotion du secteur privé national, sans être le reflet d’un nationalisme économique béat, constitue la sève nourricière qui a fortement irrigué la réforme. En effet, de nombreux mécanismes y sont aménagés pour garantir aux opérateurs économiques nationaux une part de marché appréciable dans la mise en œuvre de ces contrats. Ces aménagements prennent essentiellement la forme de clauses de réservation, de préférence nationale et de seuil minimal de participation dans le capital de la société de projet obligatoirement créée par le consortium sélectionné pour la réalisation du projet.

Maintenant il revient à ce secteur privé de développer les synergies nécessaires et de mobiliser les ressources humaines et techniques appropriées pour éviter que le principe de réciprocité résultant de certaines conventions fiscales souscrites par le Sénégal ne vienne obérer ces dispositions généreuses.

Quels sont les risques liés au recours aux Ppp ?

Généralement, les projets Ppp constituent des contrats complexes et très onéreux qui engagent les Gouvernements sur de longues périodes. Ainsi, leur préparation, négociation et mise en œuvre requièrent un niveau d’expertise et d’intégrité particulièrementélevé. À défaut, nos États seront exposés à des risques d’engloutissement d’énormes ressources publiques dans des projets techniquement peu viables etd’endettement mal maîtrisé, mais également à des pratiques corruptives et collusives attentatoires à la réalisation des projets publics.

Ainsi, comme une mise en garde, il convient de souligner que les Ppp ne sont point une panacée. En effet, ce schéma contractuel ne saurait être envisageable que s’il garantit une meilleure optimisation des ressources publiques.

On évoque souvent le manque d’expertise des pays africains pour bien négocier ce genre de contrats avec les multinationales. Qu’en est-il du Sénégal ? 

Conscients de la nécessité de s’aligner aux standards internationaux en termes d’expertise, les organes préposés à coordonner et à accompagner le secteur public dans la préparation, le montage et la mise en œuvre de projets Ppp ont pris toutes les dispositions utiles pour se doter de ressources humaines hautement qualifiées.

Ainsi, dans une démarche prospective, l’Armp a engagé, depuis plus de deux ans, un vaste programme de formation de ses cadres pour remplir convenablement sa mission de régulateur et de règlement des litiges se rapportant à ces procédures. S’inscrivant dans la même veine, les autres administrations impliquées dans ce processus procèdent aux diligences requises pour être à la hauteur de leurs responsabilités.




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