DE LA NECESSITE DE REFORMER A L’OBLIGATION DE PERFORMANCE
Annoncé par les tenants du pouvoir, le projet de changement de statut des villes comme Dakar a suscité une polémique, empruntant par moment des contours aux relents politiques. Mais, au-delà de ce débat qui semble passionnel, des questions légitimes se posent avec acuité : pour quoi, sur quoi et sur quels modèles des villes à forte identité historique, politique et émotionnelle pourraient-elles être l’objet de réforme ? Pour quels objectifs et sur quelle durée ? Quid des modèles étrangers ?
POLITIQUE DE PROXIMITE DE L’ETAT ET DE RESPONSABILISATION DES COLLECTIVITES LOCALES : De Diouf à Sall en passant par Wade, un processus sans cesse en mutation
Depuis 1872, date de la création de la commune de Saint-Louis, le Sénégal s’est lancé dans un processus irréversible de renforcement continu de la décentralisation. Ce processus a conduit à deux réformes majeures réalisées respectivement en 1972 et en 1996. La première réforme de 1972 pose «l’acte précurseur des libertés locales plus affirmées, avec la création des communautés rurales, la promotion de la déconcentration et la régionalisation de la planification».
Réalisée en 1996, la deuxième réforme, dans le souci d’accroitre la proximité de l’Etat et la responsabilité des collectivités locales, consacre la régionalisation avec notamment l’érection de la région en collectivité locale, la création des communes d’arrondissements, l’attribution aux collectivités locales de compétences par le transfert de neuf domaines de compétence. Cette loi de 1996 ouvre également la possibilité pour les communes de créer, par association, une structure d’entente et de coordination de leurs activités dans certains domaines de portées municipales : c’est la commune urbaine. Ainsi en 1997, les communes de la région de Dakar sont découpées en communes d’arrondissements : 19 dans la ville de Dakar, 16 à Pikine, 5 à Guédiawaye et 3 à Rufisque.
En faisant cette réforme, le président Abdou Diouf voulait expérimenter l’extension de la notion de « commune urbaine » aux autres régions. Arrivé au pouvoir en 2000, le président Wade a aussi apporté sa touche dans ce processus de consolidation de la démocratie locale. En 2002, il élève le territoire couvert par la ville de Guédiawaye dans le département de Pikine en département distinct de celui de Pikine.
En 2005, la communauté d’agglomération de Dakar qui regroupait les villes de la région de Dakar est créée sur la base d’une intercommunalité entre collectivités locales. En 2008, par n° 2008-1344 du 20 novembre 2008, trois communes d’arrondissement sont créées à Thiès : Thiès Nord, Thiès Est et Thiès Ouest portant ainsi le nombre de villes à 5, à savoir : Dakar, Pikine, Guédiawaye, Rufisque et Thiès. Mais avec l’Acte 3 de la décentralisation lancée par le président Macky Sall en mars 2013, on assiste à la généralisation des communes, à la création de conseils départementaux et à des modifications dans la répartition des compétences au sein des collectivités locales.
L’objectif visé par le président Sall était clairement affiché : « mettre en place une planification cohérente des compétences entre les collectivités locales et l’Etat. » Désormais, les communes étant de plein exercice, il devenait impossible de créer des communes d’arrondissements. C’est dans le cadre de la deuxième phase de cet Acte 3 devant parachever la première phase grâce à l’émergence de « nouveaux pôles territoriaux » que cette polémique portant sur le changement de statuts des villes est née.
CONSEQUENCES DE L’ACTE III DE LA DECENTRALISATION SUR LES VILLES : Dakar perd sa culture d’investissement
Certain spécialistes en décentralisation estiment que l’Acte 3 de la décentralisation a été mal fait avec, notamment, une communalisation intégrale jugée «trop osée». Selon eux, le chef de l’Etat en a fait des communes de plein exercice, «alors que leurs budgets ne leur permettaient pas d’investir». Des maires ne cessent de se plaindre de ces transferts de compétences par l’Etat qui ne sont pas accompagnés du transfert de moyens et de ressources nécessaires à l’exercice normal de ces compétences, comme le prévoient les dispositions de l’article 282 du Code général des Collectivités territoriales. «Si je prends le cas de la commune de la Patte d’Oie dont je suis le maire, nous avons hérité dans le cadre de la réforme de l’Acte III de la décentralisation la gestion du centre de santé Nabil Choucair et de son personnel dont la masse salariale est de 200 millions, sans le concours de ressources conséquentes. La preuve, cette année nous n’avons reçu que 51 millions dans le cadre des fonds de dotation pour l’ensemble des compétences transférées en matière de santé, d’éducation, de jeunesse, de sport, de culture, d’environnement», avait indiqué Banda Diop, maire de Patte d’Oie, en mai 2018, dans les colonnes de Sud quotidien.
Dans les collectivités locales, le personnel est souvent recruté sur «une base clientéliste, avec une vision qui s’arrête à la politique politicienne», estime un expert. Tout le contraire de la ville porteuse d’une «culture d’investissement». Prenant l’exemple de Dakar, des spécialistes constatent que non seulement elle avait la culture d’investissement, mais elle disposait aussi d’une «ingénierie» à travers un personnel municipal qualifié et capable de réaliser un plan d’aménagement durable. «La ville de Dakar n’est pas comparable à celle de Rufisque. Elle s’étend sur les 19 communes du département. Donc il y a une force départementale qui gère un puissant budget de 50 milliards, par péréquation ou pas, en tout cas avec la possibilité d’aider les communes.
La ville de Rufisque a 7 milliards de budget prévisionnel, mais recouvre tous les ans 5 milliards alors que le budget agrégé des 3 communes qu’elle polarise ne fait pas 3 milliards. Donc, cette ville-là est beaucoup plus puissante que les communes qui doivent se charger de l’exécution locale», explique Djibril Gueye, expert en décentralisation et membre du Bureau exécutif du Forum civil, la branche sénégalaise de l’ONG Transparency international (Ti).
En termes de gros investissements, il faut rappeler que tous les centres de santé dans les 19 communes ont été construits par la ville de Dakar. Grâce à l’amélioration du recouvrement des impôts, du temps du maire Pape Diop, la ville a vu ses recettes passer de 12 milliards de F CFA, en 2002, à 36 milliards de F CFA en 2008, dont la moitié consacrée à l’investissement, contre moins de 2 milliards il y a six ans. Dakar a pu ainsi refaire peau neuve, avec 270 km de réseau d’éclairage public mis en place depuis 2002. Mieux, 24 km de routes ont été aménagés, et 11 autres réhabilités. L’ouverture des centres commerciaux « Quatre C », de Colobane et des HLM, l’aménagement d’espaces publics (place Bienvenue, place du Souvenir, place Sfax…) ont contribué à embellir le décor urbain.
L’ouverture d’un Samu municipal, d’un centre gériatrique et d’une clinique ophtalmologique dit de dernière génération ont amélioré la couverture sanitaire de l’agglomération. Quant au « Crédit municipal de Dakar », il aide les démunis à démarrer une activité. Le maire Khalifa Sall, élu en 2009 grâce à une coalition d’opposition locale au président Abdoulaye Wade, n’a pas été en reste avec ses grands travaux : des investissements de 13 milliards de francs CFA sur la voirie, un éclairage public à 9 milliards, le pavage de la ville à 12 milliards, la construction du centre commercial de Kermel à 4 milliards et celui du centre Félix Eboué pour 2,5 milliards. La Ville de Dakar avait aussi acquis le centre commercial Djily Mbaye pour un montant de 1,5 milliard de francs Cfa afin de recaser «provisoirement» les vendeurs établis à Sandaga. Cependant, dès l’entrée en vigueur de l’Acte 3 de la décentralisation suivie du conflit ouvert en 2014 entre l’Etat central qui cherchait une mainmise sur la capitale et le maire qui nourrissait d’autres ambitions, presque tous les projets de la ville ont pris un coup de frein.
Trois épisodes de cette guerre entre les deux entités restent frais dans les mémoires : la sommation servie à la Mairie de Dakar par la Direction de la surveillance et du contrôle des sols (Descos, un organe dépendant de la Primature) pour arrêter les travaux de pavages sur la corniche ouest de Dakar, le blocage par l’Etat de l’emprunt obligataire lancé par la ville de Dakar dans la zone Uemoa, le différend ayant opposé la municipalité à l’ex ministre du Cadre urbain, Diène Farba Sarr, concernant l’aménagement de la Place de l’Indépendance… Aujourd’hui, «il semble que l’avènement de l’Acte III de la décentralisation ait fini par étouffer la culture d’investissement» de certaines villes, avancent des experts en décentralisation, qui se sentent du reste confirmé par le président de la république qui a indiqué que les villes «flottent parce que les communes sont de plein exercice». Une déclaration tenue le 31 décembre dernier, face à quelques journalistes, tout juste après son discours à la Nation.
PROCESSUS IRREVERSIBLE DU RENFORCEMENT CONTINU DE LA DECENTRALISATION : Les états généraux de la décentralisation nécessaires
«La ville est le lieu de la modernité et de la modernisation, c’est le lieu où on innove, on invente. Parce qu’on n’est plus pris dans le carcan des traditions et la surveillance en Afrique des anciens. On est dans un espace libre où face à de nouveaux challenges, on est obligé de venir avec des innovations», avait déclaré le Professeur d’Histoire à l’université de Columbia (Etats-Unis) Mamadou Diouf, lors de l’émission « Objection » de Sud Fm du 03 janvier dernier. Une assertion partagée par nombre d’experts en décentralisation pour qui la ville est «historique» et même «sociologique», regrettant ainsi ce débat sur la suppression des villes. «C’est une situation qui ne doit pas être prise à la légère car c’est une proposition d’un homme politique qui, devant la loi, cherche à modifier un existant. La ville de Rufisque, la ville de Dakar, historiquement ont une place dans l’ordre de territorialité au Sénégal. Ça, c’est depuis le 19ème siècle», argumente Djibril Guèye, du Forum civil. Poussant la réflexion plus loin, des experts rappellent qu’il y a beaucoup d’organisations internationales, comme la Fédération mondiale des villes jumelées (FMVJ), ou encore Cités et gouvernements locaux unis d’Afrique (CGLU Afrique) qui reconnaissent plutôt les villes que les communes. Mieux, la ville en tant que collectivité locale disposant d’un grand budget, «est la seule, selon eux, capable de faire des investissements et au-delà, d’interagir dans le cadre de la diplomatie municipale.» Des exemples de coopérations décentralisées comme le Plan climat territoire intégré (Pcti) et l’initiative «Pépinière d’entreprises» dont l’idée remonte à 2009 foisonnent. Des interrogations et inquiétudes existent, par conséquent, quant à l’avenir de cette coopération décentralisée.
Du côté de l’Etat, plus précisément le président du Groupe parlementaire Benno Bokk Yakaar (BBY, mouvance présidentielle), Aymérou Gningue, l’argument de l’inexistence des villes dans l’Acte III de la décentralisation est toujours mis en avant. «Avec la loi de 2013 communément appelée l’acte 3 de la décentralisation, nous avons créé la communalisation intégrale avec des communes d’égale dignité.
Ce qui veut dire qu’aujourd’hui il n’y a plus de région, il n’y a que le département et la commune et toutes les communes sont d’égale dignité. Cette loi dispose que deux communes peuvent se mettre ensemble pour créer des espaces qui peuvent être des espaces territoriaux, des espaces viables qui puissent leur permettre véritablement d’impulser le développement. Donc, la notion de ville n’existe pas dans l’acte 3 de la décentralisation», s’est défendu le parlementaire, sur un site d’information générale, le 18 décembre dernier.
Poursuivant M. Gningue estimera que «la question est de voir quelles sont les limites de la loi de 96 et regarder quelles sont les dispositions pertinentes de la loi de 2013 et regarder, à travers cette loi parce que ce qui est important c’est que toutes les communes sont égales». En fin de compte, même si l’Etat a ses arguments, nombre d’experts en décentralisation insistent sur la nécessité et «l’obligation de ne pas affaiblir les villes». Il y a un impératif de décentralisation à «concilier avec des critères bien déterminés, une taille géographique bien définie, ou encore des ressources financières conséquents» pour préserver la ville. Cela pousse à redéfinir la vocation des collectivités territoriales pour éviter des réformes simplement «cosmétiques» qui ne rendraient pas service aux populations. «Mon sentiment, et je crois que c’est le sentiment de toute la société civile, ce n’est pas de supprimer la ville. Cela n’a aucun sens. On peut garder la ville et lui assigner des missions. C’est ça que le président Macky Sall avait demandé. Il avait demandé qu’on lui corrige les imperfections en termes d’attribution de la ville par rapport aux communes. Il y a trop d’enchevêtrement (…)», a fait savoir Djibril Gueye.
Dans la même veine, d’autres experts estiment qu’il y a moyen de réfléchir sur un nouveau statut à donner aux villes, «comme une institution intercommunale, sur la base d’un regroupement de collectivités territoriales, comme le prévoit le Code général des collectivités territoriales». «Je pense qu’il faut donner à la ville un autre contenu pour régler le problème (…) II serait beaucoup plus facile de permettre à la ville de Dakar, qui gérait la fiscalité au niveau départemental, de pouvoir maintenir un matelas financier important et de se charger des gros investissements du département de Dakar(…)», suggère M. Guèye.
Pour ce faire, «des états généraux de la décentralisation» au Sénégal, semblent être nécessaire à leurs yeux. Ce qui permettrait de définir les attentes sur les collectivités locales, les communes, les villes, les conseils départementaux. Mieux, cela permettrait d’évaluer les 6 années d’exercice des villes avec des budgets conséquents, leurs différents échecs et manquements, pour créer d’autres attributions, ont-ils estimé. Les appellations, les vocables et les termes «importent peu», à leurs avis. Ils optent pour le «contenu» à mettre pour chaque entité de la décentralisation.
Comment «bien copier» l’exemple français en matière de décentralisation ?
Ailleurs, plus précisément dans la grande ville de Paris, en France, il existe des arrondissements municipaux, mais qui n’ont pas de fiscalité. C’est la ville qui prend sur son budget pour le distribuer aux 20 arrondissements municipaux. C’est ce qu’on appelle la loi PLM (Paris-Lion-Marseille), «mal» copiée, de l’avis des experts en décentralisation, par le Sénégal pour instaurer, à la place, des communes d’arrondissement. Là-bas, «la décentralisation a un sens», soutiennent-ils, d’autant plus que «l’Etat n’intervient même pas dans les territoires».
C’est eux qui construisent partout des terrains municipaux, des cantines scolaires, organisent des activités culturelles et sportives, etc. Contrairement à la décentralisation « incomplète » au Sénégal, marquée par la dépendance des communes par rapport aux fonds de dotation de l’Etat, «la France a parachevé la sienne», ont-ils estimé. Cela, même s’il faut admettre que cette loi d’exception PLM est très fortement critiquée en France, dans sa composante mode d’élection des maires, car considérée par certains comme permettant l’élection d’un maire minoritaire en voix. Il urge ainsi de trouver le juste milieu entre la nécessité de décentralisation conformément au processus déjà enclenché et l’obligation de performance pour que les collectivités territoriales puissent suppléer l’Etat dans les territoires. Un impératif, dans le but d’éviter ce qui se passe au Mali «champion en découpage», plus de 600 communes, avec comme conséquences, «la revendication de chacune d’entre elles d’un territoire qui lui serait propre», avertissent les experts en décentralisation.
«Sachant que le sentiment d’identité locale passe avant celui national dans ce pays, le fait de jouer sur les découpages pareils pourrait soulever des passions à même de créer des problèmes», ont ils fait noter. Ils n’ont pas manqué de prévenir que la levée de boucliers de la communauté Lébou, dès l’annonce du projet de changement de statut des villes, en disait long.
QUESTIONS À… DJIBRILGUÈYE (EXPERT ENDÉCENTRALISATION) : «Les réformes doivent répondre à des interpellations de développement socio-économique»
La question du changement de statut des villes a soulevé une vive polémique. Comment en sommes nous arrivé à ce point-là ?
C’est une question très importante qui mérite beaucoup de réflexion. Les villes de Dakar et Rufisque, historiquement, ont une place dans l’ordre de territorialité au Sénégal. Ça, c’est depuis le 19ème siècle. Il y a dans le nouveau code, l’acte III, les 2 ordres de territorialité : la commune et le département. C’est par décret que les villes ont été créées. On est à un moment maintenant où on demande la suppression de la ville, ce qui n’est pas prévu dans le code. Aujourd’hui, des politiciens (…) veulent créer un autre ordre de territorialité qui leur est favorable. Surtout si on interroge l’histoire, notamment tout ce qui s’est passé entre la ville de Dakar et le pouvoir. En termes électoraux, le pouvoir a des problèmes avec Dakar et Rufisque dont le poids politique reste extrêmement important. Mais à mon avis, le plus important reste le contenu qu’on donne à la ville. (…) L’historique de l’Acte 3 était de renforcer financièrement les communes d’arrondissement et faire de la ville, même dans son mode d’élection, un cadre d’orientation stratégique devant servir de lieu de péréquation pour que les communes qu’elle polarise soient renforcées financièrement. Mais, dans l’exécution, cela n’a pas été le cas. Ils ont renforcé les villes et affaibli les communes.
Quelles seraient les conséquences de la suppression de la ville ?
Pour moi, la première conséquence, si on élimine la ville de Dakar, forcément il doit y avoir un autre ordre de territorialité au-delà des communes : donc ce sera le département. On élimine la ville pour créer un département qui doit être géré par un président de Conseil départemental avec le même budget que la ville et qui sera peut-être un cadre pour l’association des différentes 19 communes. Donc, c’est presqu’une faitière des différentes communes. Alors, la ville sera supprimée de l’achalandage territorial du Sénégal. Du point de vue historique, c’est moribond. Il y aura énormément de conséquences sur le plan historique. Parce que, pour nous, la ville de Rufisque qui date du 19ème siècle, en 1880, il est impensable qu’on se réveille un bon jour pour nous entendre dire que la ville de Rufisque est supprimée. Idem pour Dakar. Il faut les garder. Ce sont des communes qui ont existé depuis plus de 3 siècles. Les réformes doivent répondre à des interpellations de développement socio-économique, mais pas sur des interpellations politiques politiciennes. Du point de vue économique, la ville de Dakar avait un budget, au-delà des fonds de concours, une fiscalité. Cette fiscalité sera certes favorable aux autres communes. Mais, il serait beaucoup plus facile de permettre à la ville de Dakar qui gérait la fiscalité au niveau départemental, de pouvoir maintenir un matelas financier important et de se charger des gros investissements du département de Dakar, comme ce qu’avait commencé à faire Khalifa Sall. (…) Cela a permis aux autres communes d’être sur d’autres formes d’investissements que sur les gros que seule la ville peut porter avec les 50 milliards. Donc, si on l’élimine, c’est par exemple permettre à chaque commune de se charger de sa propre fiscalité. C’est presqu’une assiette fiscale déchiqueté.
A votre avis, quelle est la réforme territoriale la mieux appropriée pour créer en réalité des territoires viables ?
(…) Ils ont créé la ville depuis 2014, qu’ils aient le courage d’évaluer la ville. Comme par exemple à Rufisque, ils ont 6 années d’exercice. Ils ont recouvré un net de 5 milliards chaque année. Donc, durant ces 6 années, cela fait 30 milliards. Posons le problème pour voir où est ce que ces 30 milliards sont visibles dans Tengheth.
Quelles sont les investissements majeurs, visibles que la ville de Rufisque a portés pour l’évaluer par rapport aux communes ?
(…) Quelles sont les attributions de la ville de Thiès qui peuvent être transférées aujourd’hui aux communes en termes de développement ? Ça, on peut y réfléchir. Pour moi, on peut garder la ville comme ordre de territorialité. Mais, on lui affecte d’autres attributions et on corrige l’assise financière des communes qui sont carrément dans l’exécution de la politique locale.
